曾刚：过渡期调整不改资管行业转型方向
《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（下称“资管新规”）出台以来，在各方共同努力下，资管管理行业的监管架构不断得到完善，资产管理业务不断回归本源，非标债权投资规模稳中有降，影子银行和通道业务风险显著收敛，资管市场呈现稳健发展的态势，为资产管理业务全面转型奠定了坚实基础。
然而，进入2020年之后，突如其来的新冠肺炎疫情，严重影响了经济建设和金融发展，金融机构资产管理业务规范转型面临较大压力。为保证转型改革的有效落地和金融对实体经济的稳定支持，监管机构在7月31日明确将资管新规的落地时间推迟一年，体现了求真务实、稳健发展的思路，有利于实现疫情防控和经济社会发展的统筹兼顾。
一、过渡期调整，不改资管行业转型方向
资管新规作为影响巨大的一项规范性文件，是经过反复酝酿后出台的，不会轻易改弦易辙。资管新规不是监管机构针对某一类机构或某一产品的监管要求，而是面向百万亿级别资产管理领域，涵盖银行、信托、证券、基金、期货、保险资产管理、金融资产投资公司各类持牌金融机构的一项文件，指向的问题包括影子银行、多层嵌套、监管套利等等，意义重大，影响深远。因此，虽然资管新规仅属于规范性文件层级，但却经多轮讨论和意见征集，最终由中央全面深化改革委员会审议通过后方才正式发布。因此，无论从其重要性和制定的科学性而言，都具有相当坚实的基础，不会轻易也不应该发生动摇。
目前的调整并未有方向性变化，符合监管的一贯原则。此次仅对资管新规的过渡期由2020年末延长至2021年末，没有对监管标准的任何调整。溯源资管新规的制定的发布，共有五项主要原则，包括坚持严控风险的底线思维，坚持服务实体经济的根本目标，坚持宏观审慎管理与微观审慎监管相结合、机构监管与功能监管相结合的监管理念，坚持有的放矢的问题导向和坚持积极稳妥审慎推进。从目前的政策调整看，上述五项原则始终没有发生变化，而调整过渡期的安排前期在“坚持积极稳妥审慎推进”也有早有解释。
二、行业转型已初见成效，仍需要持续夯实基础
从资管业务目前的现状看，已较资管新规出台前有了明显的改善。根据银行业协会的报告，2019年末银行理财净值型产品存续余额及占比持续快速增长，占比较去年提升了约20个百分点。此外，另一数据显示，2019年二季度，银行保本理财产品存续数量为34813款，环比减少14.19%，存续规模仅为2.66万亿元，环比减少35.08%。另外，包括证券公司和基金公司的通道类资产管理产品，资管新规发布以来大幅度下降。
不过，从另一方面看，资管新规作为一项顶层设计的方案，要达成预期效果仍有大量相关工作需要推进和夯实，调整全面落地的时间有利于改革效果的达成。一是监管方面的制度性安排仍需补充和完善，2018年监管针对商业银行理财业务、理财子公司、证券期货私募资管、券商大集合等出台了管理办法或操作指引，但《保险资产管理产品管理暂行办法》和《标准化债权类资产认定规则》则因疫情到今年才陆续出台，《信托公司资金信托管理暂行办法》和《商业银行理财产品核算估值指引》仍在意见征集中，而理财子公司的流动性管理和结构化存款管理办法仍在酝酿。
因此从政策体系完整性来看，2020年底实现资管新规全面落地时机并不成熟。二是各项具体要求还需时间进一步夯实。虽然资管新规从征求意见至今已经3年，但如上所述大量配套性文件并未经过足够时间和业务的论证，适当延期可以及时发现问题，查缺补漏，起到“磨刀不误砍柴工”的效果。三是目前因疫情影响，存在重大事项的操作性滞后情况。如根据资管新规，2020年底前理财业务规模较大的商业银行均应完成理财子公司的开业，以实现独立运作的要求，但目前部分股份制银行尚未完成筹建批复流程，今年年底前开业的难度极大。
三、延期是兼顾多种因素后的选择
从整个资管新规的推动过程来看，从最初征求意见到2021底的时间将接近5年，足以消化多数老产品。资管新规最初内部征求意见是2017年上半年，下半年则已经进入公开征求意见阶段，其时市场上多数金融机构已经根据公开信息组织了讨论学习，并不同程度地启动了业务的优化调整工作，因此考虑政策的窗口发布和市场预期的调整，到2021年实质上的过渡期已接近5年。政策制定期间，监管也面向规模较大的金融机构进行了多次调研，据悉2017年若干家规模较大的国有大型银行均对现有产品情况进行了反馈，其产品的剩余期限基本在3年以内，而较征求意见稿增加半年过渡期的安排也得到了监管认同，现再次增加一年过渡期，应能充分覆盖多数产品的剩余期限。
从难以完成整改的产品来看，其核心问题也并非可以单纯通过增加过渡期来解决。从资管新规发布的初衷来看，一大原因是为避免资管业务沦为变相的信贷业务，防控影子银行风险，同时缩短融资链条并降低融资成本，提高金融服务实体经济的效率和水平。而前期造成这一问题的重要来源则是非标资产，其实质是通过“通道”机构，为不合乎贷款规范、不合乎国家宏观调控政策的贷款对象发放贷款，这一乱象一是扰乱了信贷投放的政策指导要求，扩大了高风险主体的风险敞口。
二是由多层通道增加了交易成本，实际降低了社会效率和福利水平，三是相关资金多来源于银行表外理财，变相规避了资本金约束，影响了监管质量。从当前实际运行的业务看，非标资产中难以在2020年底前整改完成的，往往存在投资标的不合规、产品池化运作、缺乏现金流甚至依靠借新还旧续作等严重问题，不可能以证券化等市场化方式化解，而其质量和合规风险又难以回表，实质上单纯增加过渡期根本无法解决，决不能因此类个案导致整体的改革止步不前。
从对市场的预期管理而言，过渡期也不宜过多延长。如果过渡期延长两年，会对市场的预期产生较大影响，考虑到实际到期时间仍有2年半，因工作规划、岗位调整等问题，部分机构负责人很有可能产生并不紧迫的预期，甚至发生竞相观望、拖而不改等情况，最终造成久拖不决。因此，正如此次发布所言，安排过渡期的初衷是确保资管业务顺利转型，实现老产品向新产品的平稳过渡。将过渡期延长1年，可以鼓励金融机构“跳起来摘桃子”，在对冲疫情影响的同时，推动金融机构早整改、早转型。
四、制度设计激励兼容，引导转型工作深入开展
进一步明确了化解“硬骨头”的政策工具。本次通知的发布，明确指出可以通过新产品承接、市场化转让、合同变更、回表等多种方式有序处置存量资产，对此类情形监管容忍度也将适当提高。而对于已违约资产，则可通过核销、批量转让等方式进行处置。为保障银行不因此增加系统性风险，将优化银行资本补充工具发行环境。整个安排可谓环环相扣，对2021年底仍无法正常实现转换的资产给予了全流程的政策支持。
以激励相容的方式引导市场机构早日完成转型。与之前单纯任务式推进、惩罚后进方式不同，此次明确了对“优等生”的激励政策，包括在监管评级、宏观审慎评估、资本补充工具发行和开展创新业务等方面给予适当激励。而对于2021年底前仍难以完全整改到位的个别金融机构，保留了个案处理的政策安排以便灵活处置，但同时亦明确未按计划如期在2021年底前完成整改任务的金融机构将不仅面临监管评级、宏观审慎评估、开展创新业务等方面的惩罚措施，还会视情被采取监管谈话、监管通报、下发监管函、暂停开展业务、提高存款保险费率等措施。这一模式，一方面激励金融机构尽全力完成转换任务，另一方面充分说明此次资管新规最终落地不会强行搞“一刀切”，从而可以避免“齐步走”造成政策共振和市场动荡，避免实体经济产生负面影响。
总体上看，此次过渡期延长通知的发布，不仅是增加一年时间来实现顺利过渡和筑牢成效，更是对开展资产管理业务金融机构提出了精细化指导要求。在此期间，金融管理部门会夯实金融机构主体责任，虽然继续由金融机构自主调整整改计划，但将按季度监测实施，切实防范道德风险。因此，金融机构将会有压力、有动力去积极有序地开展整改工作
后续值得市场期待有两大方面的进展：一方面是监管工具箱的进一步开放，可以预见后续一年半时间金融机构处置存量资产决不会“单打独斗”，监管机构将会加大创新支持力度，增加存量问题资产的处置渠道和方式。当然，不同处置手段的使用也绝非毫无代价，通过挂钩金融机构激励政策的方式，可以更有效的保障相关手段不被滥用。另一方面是资管新规逐步落地后统一化工作的开展，从制度细节上避免再次发生监管套利行为，如推动解决各类资管产品在账户开立、产权登记、税收政策等方面的平等待遇问题等等，一个更加统一、标准、稳健和开放的大资产管理行业将逐步形成。
（本文作者为：国家金融与发展实验室副主任）