汕尾市人大代表承包公墓成坟爷 林耀昌的黑白道

一篇由实名举报人林键国所发的帖子——“广东‘坟爷’违规经营公益性公墓敛财数亿元”，吸引了众多网友的眼球。帖子矛头直指广东汕尾市人大代表林耀昌。帖子称，林耀昌从潭西镇人民政府手中承包下潭西镇安福公益性公墓(以下简称“安福公墓”)后非法经营，获利超三亿。

针对网帖反映的内容，南方农村报记者实地调查后发现，帖子所指的安福公墓是陆丰市第一家公益性公墓，确系林耀昌投资经营。

人们常说榜样的力量是无穷的，但是作为陆丰市首家公益性公墓，安福公墓竟然存在多处违规经营，其违规行为还在全省民政系统受到通报。

私人承建公墓

安福公墓是陆丰市民政局2008年7月16日批准建设的公益性公墓。四天后，潭西镇政府将该公墓委托转给陆丰诚易信用担保公司总经理林耀昌建设、经办和管理。

“法人是镇政府，经营却是私人。”举报者林键国认为，正是这种“挂羊头卖狗肉”的作法，导致了本该服务于本镇居民的安福公墓，被肆无忌惮地卖给外地人，并且每平方米实际售价超过2000元。林键国称，安福公墓实际销售墓穴8000多座，每座收入在二万至十几万元不等，非法所得高达三亿元。

“我们无法核实实际售价。”陆丰市民政局一负责人介绍，安福公墓是公益性的，不需要税务票据，只开写公墓的收据。根据安福公墓提供的票据显示，公墓收费并未超过物价局的核定标准。目前能够查实的是，安福公墓超范围经营，对非本镇人员违规销售墓穴953座。

按照陆丰市民政局规定，公益性公墓每个墓穴占地不应超过1平方米，然而根据网贴显示，安福公墓实际每个墓穴的大小都在8到25平方米。该负责人证实，所建墓穴占地大小以6、8、10个平方较为普遍，无1平方米以下的墓穴，“1个平方卖800，建10个平方就可以卖8000，出于投资的考虑，肯定是建大一点的。”

更加令人难以置信的是，作为一家公益性公墓，安福公墓一些墓位竟然没有附火化证明或迁坟证明，这不免为一些违规土葬的行为提供了机会。

违法用地被罚

南方农村报记者调查发现，安福公墓除了殡葬涉及诸多违规之外，用地也属非法。

陆丰市国土局2013年的专案调查结果显示，安福公墓分两期向省、市林业部门申请使用林地并获批准，第一期占用林地面积1.7公顷，第二期占用林地面积6.71公顷。尽管陆丰市国土局土地利用总体规划修编也将其列入公墓特殊用地规划区，但用地手续尚未办理，属于未批先用。

“主要是未批先用，我们已经对其发出《责令停止国土资源违法行为通知书》，并按照每平方米1元的标准，对其罚款8万多元。”陆丰市国土局执法监察林大队长表示。

“每平方米罚款1元就了事，还为其补办手续，太荒唐了，这是在包庇林耀昌。”实名举报人林键国对此非常不满。

据林键国透露，潭西镇政府2008年将安福公墓转交给林耀昌经营时，曾在签订的合同中约定，潭西镇政府每年将得到35%的获利。但在南方农村报记者向现任潭西镇委书记、镇长，和时任潭西镇委书记林华彬求证时，对方一直没有回应。

林大队长表示，每平方米罚款1元也是按照相关标准作出的行政性处罚，一般耕地每平方米也才罚款5元。“至于说为其补办手续，没有这回事，到现在为止，安福公墓还没有报批手续。”

林键国认为，按照有关规定，这么大面积的违法行为应该移交公安机关刑事立案。对此，林大队长解释，“安福公墓违法主要涉及的是林地，是否达到刑事移交的程度，应该由林业部门决定。”

林大队长最后表示，国土局对安福公墓的处罚已经基本结束了，而且已经将处理材料汇报给汕尾市国土局和广东省国土厅，“上面对此也没有什么意见。”

整改避重就轻

2013年1月29日，省民政厅下发了《关于责令陆丰市潭西镇安福公益性公墓限期改正违规行为的通知》，要求安福公墓立即停止违规建设经营行为，限期进行整改。通知还要求“确保公益性公墓的公益性，对擅自转由企业或个人承包经营的，要限期收回”。

然而，陆丰市民政局目前采取的措施是责令安福公墓加强公益性整改，并没有协助收回安福公墓的承包经营权，作为法人的潭西镇政府也一直拒绝回应相关问题。

陆丰市民政局一负责人介绍，以前确实规定乡镇的公益性公墓应该由镇政府兴办，但具体方式没有特别明确，由于镇政府往往没有这个财力，因此只能吸引投资来完成建设。

安福公墓被实名举报后，广东省民政厅明确要求，公益性公墓可由民政部门直接管理，也可以通过政府购买服务等方式委托专业殡葬服务机构管理维护，但不得开展租赁、招商引资、承包经营或股份制合作等商业活动。

“这么要求是对的，要不然很难杜绝商业色彩，但是这样下面执行起来就难了。”据了解，2012年，汕尾市镇级公益性公墓建设现场会就在陆丰市举行。

到目前为止，陆丰市已经建好的两家公益性公墓都是通过引入外来资本的模式建成的。根据《汕尾市殡葬管理事业发展“十二五”规划》，到2015年，全市每个镇至少要有一座公益性生态墓地(骨灰楼)，实现全覆盖。

记者观察

“一些县(市、区)无视国务院、民政部和省有关规定，滥批滥建公益性公墓，并出现将公益性公墓私自改为经营性公墓对外经营的违规行为……”，这段话出自《广东省民政厅关于加强公益性公墓(骨灰楼、堂)管理的通知》，也是2004年该通知出台的主要背景。

通知的第一条就明确要求“严禁随意改变公益性公墓性质”。遗憾的是，有一些地方仍然顶风作案，随意将公益性公墓转为经营性公墓。究其缘由，无非在于一些投资客将公益性公墓视为一块“肥肉”，一片高回报的投资沃土。

如果地方政府在建设公益性公墓时没有严格把关，而采取招商引资的套路，就不可避免地会让一些私人老板钻空子。陆丰安福公墓的经营者之所以被扣上“坟爷”的帽子，恰恰跟公墓的经营性脱不开关系。

根据安福公墓的报表显示，投资超过了1000万元。如要严格按照公益性公墓的标准经营，收回投资遥遥无期。因此，为了收回投资，采取投机性的违法经营便自然而然地出现了。

众所周知，墓地不同于一般土地，在中国“死者为大”的传统文化下，即便是公益性公墓存在违规，一旦出售并有骨灰下葬，收回来就几乎成为空谈。陆丰市民政局也表示，对于违规建设并已售出的墓穴也只能维持现状。

让公益性公墓回归公益性，必须增加公共财政投资和吸引社会捐助，对商业性经营给予严惩，才能够遏制住公益性公墓变质的歪风。

专家点评

“把为人民币服务转变为为人民服务”，这是广东省社科院研究员丁力对安福公墓事件的建议。谈起公益性公墓私营问题，丁力认为这是一个“公用私营”的问题。丁力说，类似这种公益性项目市场化运作的模式，在中国并不少见，比如兴修国道，就是一个很好的例子。这种事情的关键在于，有限的财政资源与为民众办好事之间的矛盾。其中的关键性就是权力空间不受制约，这表现在有限的财政资源使用不受制约，和政府举债无约束。这两点就使政府只考虑眼前利益，而不顾长远考虑。

为了保障公益性公墓的公益性，丁力建议政府规划好后，可以采取三种模式投资经营：第一、政府出资招标管理机构，通过政府采购来提供公共服务。第二，政府控制投资和定价权，同时给予企业一部分补贴，企业在这个过程中属于非营利性组织，不承担税收也不盈利。第三，政府规划用地范围，百姓自己民主讨论该如何集资、如何建设以及如何管理。